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加强政府自身建设 深化行政体制改革

发布时间: 2016-07-22 点击次数:?
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核心提示:“十三五”期间政府自身建设与行政体制改革的工作重点:一是加快和加大力度建设“四个政府”;二是推动简政放权、放管结合、优化服务的改革向纵深发展;三是坚持廉洁履职,深入推进反腐倡廉;四是增强政府和公务员的“四大意识”;五是健全督查问责机制。
2016年《政府工作报告》有三个部分。第一部分是2015年的工作回顾;第二部分是“十三五”时期的主要目标任务及重大举措;第三部分是2016年的工作重点。这三部分都涉及政府自身建设与行政体制改革的问题,归纳起来看,主要讲了三方面的问题。第一,2015年政府自身建设与行政体制改革的进展;第二,对政府自身建设与行政体制改革的评价与分析;第三,“十三五”期间政府自身建设与行政体制改革的工作重点。下面,我对这三方面的内容做一下梳理。
一、2015年政府自身建设与行政体制改革的进展
2016年《政府工作报告》肯定了2015年加强政府自身建设与深化行政体制改革过程中认真履职的八件事情。
第一件事:行政审批制度改革深入推进。其一,“简政放权”是当前我国行政体制改革的重点。2015年我国行政体制改革向纵深发展,逐步呈现出新的局面,其显著特点是:继续推进政府职能转变,实施了“四大结合”,即:把简政放权与强化监管服务相结合;创新治理与法治政府建设相结合;体制改革与树立行政新风相结合;深化行政审批制度改革与其他体制改革相结合。2015年全年行政体制改革的思路和举措是可圈可点的,产生了良好效果。特别在我国经济下行、压力较大的形势下,政府希望通过简政放权,进一步激发市场活力。
其二,“简政放权”的主要途径是深化行政审批制度改革。就是要促进政府职能转变,该归还给市场的、地方的、社会的职能要做以相应地归还,改革还要促成市场、地方与社会的发育和成长。党的十八大以来,本届政府在千头万绪的行政体制改革议程中,把行政审批制度改革作为主要的工作任务和改革的“当头炮”提出来,表现的得尤为亮眼。
其三,行政审批制度改革的成果。李克强总理上任伊始,就提出了把全国现有的1.8万多项行政审批事项(中央层面的有1700多项,地方层面的有1.7万项)减掉三分之一的改革任务。经过努力,2014年年底,在中央层面上,先后取消和下放了7批共632项行政审批事项;2015年,又取消和下放了311项行政审批事项,共计完成943项行政审批事项,原来中央层面的1700多项行政审批事项,现在只剩下差不多800多项了,超额完成了任务。
2015年5月,国务院发布了《关于取消非行政许可审批事项的决定》的文件,将一些非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项,并明确表示,今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。这就是2016年《政府工作报告》提到的,取消了123项职业资格许可和认定事项,彻底终结了非行政许可审批。今后,也不会再有非行政许可审批了。所有的行政审批事项都要简化程序、明确时限,用政府权力的“减法”,换取了市场活力的“乘法”。换言之,通过深化行政审批制度改革,给企业松绑,为创业提供便利,营造公平竞争的环境。
第二件事:推进商事制度改革。其一,“三证合一”的改革。“三证合一”登记制度是指,原先企业登记时依次申请,分别由工商行政管理部门核发工商营业执照;管理部门核发组织机构代码证;税务部门核发税务登记证,现在改为一次申请、合并核发一个营业执照的登记制度。2016年《政府工作报告》提到,工商登记前置审批精简85%,全面实施三证合一、一照一码。加强事中事后监管,优化公共服务流程。各地按照国务院的总体部署,迅速加以落实。
例如:四川省工商、编办、发改委、公安、国税等九部门联合行文,推行“三证合一、一照一码”登记制度改革。四川省要求,各级登记机关实行“五统一”,即:统一编码规则、统一源头赋码、统一登记表格、统一登记流程、统一档案管理,并由省工商局牵头负责“一照一码”登记制度改革工作,对全省统一社会信用代码的主体码段进行分配。
其二,从“先证后照”到“先照后证”的改革。2015年10月,国务院出台《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,同年12月,国务院常务会议决定,深化开展证照分离试点,缓解市场主体办证难的问题,并在上海浦东率先实行。
第三件事:政务公开加快推进。就是要推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开;要重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目的批准和实施,社会公益事业建设等领域的政府信息公开,推广电子政务和网上办事。
政务公开推进了信息化建设在创新政府建设中的突出地位。一方面,我们政府强调发挥信息化的推动作用,倡导各类信息资源的互联互通;另一方面,要求适应“互联网+”的现代思维模式,以此挖掘政府管理潜力。2015年4月,国务院办公厅发布了《2015年政府信息公开工作要点》,对全年的信息公开工作做了全局性的规划,强化依申请公开管理和服务。同年6月,国务院办公厅印发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》,要求提高行政管理透明度和政府公信力,推动在全社会形成共同参与监管的环境和体制。在国务院其他许多专项文件中,诸如:综合执法体制、证照改革等方面,也特别强调了信息机制的作用。
第四件事:政府重大决策和政策以多种形式向社会广泛征求意见。加强法治政府建设,必须做到决策方面科学化、民主化和法治化。
其一,党的十八届四中全会《决定》规定,经过六个流程,才可以说是做到了科学决策、民主决策。这六个流程包括有:一是公众参与;二是专家论证;三是风险评估;四是合法性审查;五是集体讨论决定;六是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。
其二,科学决策还要发挥智库的作用。2015年年初,中共中央出台《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,提出要统筹推进党政部门、社科院、党校、行政学院、高校、军队、科研院所、企业,以及社会智库的协调发展。提出六大类智库建设,为政府决策提供了科学支撑。此外,中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,将政府协商明确列为一种协商渠道,提出健全决策咨询机制、听证机制、意见征集和反馈机制等要求。
第五件事:推进落实第三方评估和社会评价。第三方评估是政府绩效管理的重要创新,要成为一个重要形式。
所谓第三方评估,就是要由独立的第三者,或者委托一个第三者,对政府的绩效进行评估。比如说简政放权做得怎么样,不能由政府自己说了算,要由第三方来评估。因此说,第三方评估弥补了以往政府自我评估的严重缺陷,在促进政府建设、政府管理创新方面都起到了重大的作用。本届政府将第三方评估作为政府管理创新的一个重要突破口。早在2014年,国务院督查政策落实首次引入第三方评估。2015年8月,国务院常务会议专门听取了重点政策落实第三方评估的情况。此后,一些中央机构和地方部门纷纷委托第三方进行有关评估。

 

例如,中央编办委托第三方机构对事业单位登记和验资改革进行评估;北京市改革办委托第三方机构对有关科技政策落实情况进行评估;贵州省委托第三方机构贵州省省情研究会,对35个省直部门、9个市(州)、2个省直管县(市)和18个县(市、区)展开政务公开透明的评估;湖北省发布了由省社科院所作的全省全面深化改革的第三方评估报告。

第六件事:建立地方政府的权力和责任清单制度。就是政府要坚持“法定职责必须为,法无授权不可为”的原则。

2015年3月,中办和国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,明确要求,各级政府全面梳理现有行政职权,并加以清理和调整。在2015年底前,基本完成省级政府工作部门和有行政职能的事业单位的权力清单公布工作。目前,全国31个省份已全部公布了省级政府部门的权力清单,其中,24个省份公布了责任清单,17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。推行地方政府工作部门权力清单制度,有力地促进了简政放权,提高了政府运作效率。权力清单和责任清单的建立,推进了对权力的制约,把权力关进了制度的笼子。在2015年一年当中,各地普遍按照“清权、减权、制权、晒权”四个主要环节,对政府部门权力“大起底”。公布政府部门清单的,也都建立了较为详细的行政职权目录;有的地方还建立了行政权力数据库,确保权力行使有章可循、有规可依。并在摸清底数的基础上,各地按照“职权法定”原则,对部门行政职权全面削减。

第七件事:贯彻中央八项规定,搞好反腐廉政建设。2015年,全国查处违反中央八项规定精神的问题,共计36911起,49508人受到处理,其中,有33966人受到党纪政纪处分。从2015年查处的问题类型看,违规配备使用公用车辆的问题最突出,达8642起;其次是违规发放津补贴或福利、违规收送礼品礼金、大办婚丧喜庆等。从涉案人员来看,有10名省部级干部受到处理,8人被给予党纪政纪处分。2016年中央继续加大反腐力度,2016年初至3月上旬,已有8个副省部级以上干部和50多个厅局级干部被查处。

另外,在全国31个省区市和新疆生产建设兵团、66个中央和国家机关、111个中央企业、15个中央金融企业建立落实中央八项规定精神情况的月报制度。规定,紧盯住传统节日等重要的时间节点,并且每个月、每个季度、每半年和全年都要进行通报。  

第八件事:加强中央巡视和专项巡视工作。党的十八大以来,在反腐败方面采取的一个很重要的举措,就是通过国家监察部门、中央纪委派出中央巡视组,进行巡视;也派出专项巡视组,进行专项巡视。   

在不到两年的时间里,中央巡视组巡视了66个地区和单位,实现了对全国31个省市区包括新疆生产建设兵团的全覆盖。2015年,中央巡视组全面开展专项巡视,加大对国有企业的巡视力度,并且探索分行业、分领域开展专项巡视,实现了对中管国有重要骨干企业和金融企业巡视的全覆盖。

在巡视的同时,还对已经巡视过的地方、部门杀个“回马枪”,就是回头查整改落实的情况。中央巡视组已具备了每年可以对60多家单位进行专项巡视的能力。2016年开春以来,中央巡视工作动员部署会议召开,部署2016年第一轮中央巡视工作。经中央批准,2016年中央第一轮巡视将对32家单位的党组织开展专项巡视,同时,对辽宁、安徽、山东、湖南等4个省进行“回头看”。

二、对政府自身建设与行政体制改革的评价与分析

(一)2015年政府自身建设与行政体制改革取得的成绩。2015年政府自身建设与行政体制改革取得了显著的进展和成绩,主要包括有以下四个方面。

第一,贯穿简政放权、深化审批制度改革的主线,突出了调整政府与市场、与社会关系的总基调,着力强化政府自身建设。行政审批制度改革的范围之广、力度之大,充分显示了党中央、国务院非凡的改革勇气和责任担当。一系列举措直指要害,特别是对中介组织的清理,使行政审批改革更为深入。

同时,我们也注意到,以往放权后的薄弱环节,就是忽视了监管和服务,因此,2015 年简政放权之后,更加强化了监管和服务,力图实现放、管、服三者的协调。

第二,注重强调改革创新与法治的关系。要求于法有据,运用法治思维和法治方式推动改革。这在2015年推行权力清单和责任清单工作中表现得尤为突出。

第三,注重发挥信息化的优势,不断挖掘信息化对政府管理的潜力。在我国经济下行压力大的背景下,信息化不仅是推动经济平衡发展的新引擎,也是政府管理的助推器。

第四,2015年我国政府直接、间接出台的很多改革举措,产生了积极的社会效应。全国经济发展速度虽然说放缓了,但是,我们的结构在优化、动力在转变。这与政府的改革举措释放了大量的市场潜能和社会活力是分不开的。    

(二)政府自身建设与行政体制改革存在的主要问题。第一,政府职能转变方面的问题。“简政放权”背后实际上是个政府职能调整的问题。行政体制的运转,恰恰是以职能为基础的,具体表现在机构编制上,什么样的岗位、承担什么样的工作,同时,要有相应人财物的匹配、保障。从政府内部来看,上级向下级下放权力,意味着,这些本来应由上级承担的工作,现在改由下级来承担了,与此同时,下级政府相应部门的资源配置必须跟上,否则,工作就会出现脱节现象。

我们本届政府在机构改革方面设立了红线,即:不管怎么样,编制总量不增加。这就意味着,每一个地方进行简政放权,只能是自行进行内部机构调整,而编制调整又是牵一发而动全身的工作,涉及到各个部门、甚至各条线上的调整,在这方面地方政府如何更合理地调整范围、原则、依据等,一时还难以确定和跟上。

第二,行政审批制度改革方面的问题。李克强总理强调,放权和监管要同时转动起来,政府改革才能顺利地推进。

2015年,虽然在政府放权上的举措不少,但是,在市场、社会和地方各级却存在接不住、接不好的问题。还有,虽然强调了要加强监管,但也确实显得力不从心。事实上,管好可能比单纯地下放,难度会更大一些,这方面的紧迫性也更加突出。我们在行政审批改革方面,存在着诸如:含金量不高、放需不匹配、放责不放权、放的系统性不足等问题。

第三,政府加强监管方面的问题。政府对监管的认识和行动还较为滞后。世界上任何一个政府都需要发挥监管职能,其目的在于维护公共利益,但是,具体监管什么、怎样监管,就在于对政府和社会的边界怎么划分,要有一套明确的理论。

目前,我们的政府监管,在市场不太规范、法律不太健全的情况下,有做的不够的地方,整体来看,我们的监管还有过度的动机。同时,监管方式方法也存在比较简单粗糙的成分,监管的基础条件还未完全打牢。比如说,国家对整个社会相关信息的掌握,还不是很齐全完备,像基本的人口数据、财务信息、企业公司或社会组织的财产等,不是搞得很清楚。这就对政府的有效监管起到了一些制约的作用。此外,在我国政府现行体制中,还存在着“多龙治水”、权责错位,有利则抢、有过则诿的情况,这都使我们的监管打了折扣。

例如,中央编办委托第三方机构对事业单位登记和验资改革进行评估;北京市改革办委托第三方机构对有关科技政策落实情况进行评估;贵州省委托第三方机构贵州省省情研究会,对35个省直部门、9个市(州)、2个省直管县(市)和18个县(市、区)展开政务公开透明的评估;湖北省发布了由省社科院所作的全省全面深化改革的第三方评估报告。

第六件事:建立地方政府的权力和责任清单制度。就是政府要坚持“法定职责必须为,法无授权不可为”的原则。

2015年3月,中办和国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,明确要求,各级政府全面梳理现有行政职权,并加以清理和调整。在2015年底前,基本完成省级政府工作部门和有行政职能的事业单位的权力清单公布工作。目前,全国31个省份已全部公布了省级政府部门的权力清单,其中,24个省份公布了责任清单,17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。推行地方政府工作部门权力清单制度,有力地促进了简政放权,提高了政府运作效率。权力清单和责任清单的建立,推进了对权力的制约,把权力关进了制度的笼子。在2015年一年当中,各地普遍按照“清权、减权、制权、晒权”四个主要环节,对政府部门权力“大起底”。公布政府部门清单的,也都建立了较为详细的行政职权目录;有的地方还建立了行政权力数据库,确保权力行使有章可循、有规可依。并在摸清底数的基础上,各地按照“职权法定”原则,对部门行政职权全面削减。

第七件事:贯彻中央八项规定,搞好反腐廉政建设。2015年,全国查处违反中央八项规定精神的问题,共计36911起,49508人受到处理,其中,有33966人受到党纪政纪处分。从2015年查处的问题类型看,违规配备使用公用车辆的问题最突出,达8642起;其次是违规发放津补贴或福利、违规收送礼品礼金、大办婚丧喜庆等。从涉案人员来看,有10名省部级干部受到处理,8人被给予党纪政纪处分。2016年中央继续加大反腐力度,2016年初至3月上旬,已有8个副省部级以上干部和50多个厅局级干部被查处。

另外,在全国31个省区市和新疆生产建设兵团、66个中央和国家机关、111个中央企业、15个中央金融企业建立落实中央八项规定精神情况的月报制度。规定,紧盯住传统节日等重要的时间节点,并且每个月、每个季度、每半年和全年都要进行通报。  

第八件事:加强中央巡视和专项巡视工作。党的十八大以来,在反腐败方面采取的一个很重要的举措,就是通过国家监察部门、中央纪委派出中央巡视组,进行巡视;也派出专项巡视组,进行专项巡视。   

在不到两年的时间里,中央巡视组巡视了66个地区和单位,实现了对全国31个省市区包括新疆生产建设兵团的全覆盖。2015年,中央巡视组全面开展专项巡视,加大对国有企业的巡视力度,并且探索分行业、分领域开展专项巡视,实现了对中管国有重要骨干企业和金融企业巡视的全覆盖。

在巡视的同时,还对已经巡视过的地方、部门杀个“回马枪”,就是回头查整改落实的情况。中央巡视组已具备了每年可以对60多家单位进行专项巡视的能力。2016年开春以来,中央巡视工作动员部署会议召开,部署2016年第一轮中央巡视工作。经中央批准,2016年中央第一轮巡视将对32家单位的党组织开展专项巡视,同时,对辽宁、安徽、山东、湖南等4个省进行“回头看”。

二、对政府自身建设与行政体制改革的评价与分析

(一)2015年政府自身建设与行政体制改革取得的成绩。2015年政府自身建设与行政体制改革取得了显著的进展和成绩,主要包括有以下四个方面。

第一,贯穿简政放权、深化审批制度改革的主线,突出了调整政府与市场、与社会关系的总基调,着力强化政府自身建设。行政审批制度改革的范围之广、力度之大,充分显示了党中央、国务院非凡的改革勇气和责任担当。一系列举措直指要害,特别是对中介组织的清理,使行政审批改革更为深入。

同时,我们也注意到,以往放权后的薄弱环节,就是忽视了监管和服务,因此,2015 年简政放权之后,更加强化了监管和服务,力图实现放、管、服三者的协调。

第二,注重强调改革创新与法治的关系。要求于法有据,运用法治思维和法治方式推动改革。这在2015年推行权力清单和责任清单工作中表现得尤为突出。

第三,注重发挥信息化的优势,不断挖掘信息化对政府管理的潜力。在我国经济下行压力大的背景下,信息化不仅是推动经济平衡发展的新引擎,也是政府管理的助推器。

第四,2015年我国政府直接、间接出台的很多改革举措,产生了积极的社会效应。全国经济发展速度虽然说放缓了,但是,我们的结构在优化、动力在转变。这与政府的改革举措释放了大量的市场潜能和社会活力是分不开的。    

(二)政府自身建设与行政体制改革存在的主要问题。第一,政府职能转变方面的问题。“简政放权”背后实际上是个政府职能调整的问题。行政体制的运转,恰恰是以职能为基础的,具体表现在机构编制上,什么样的岗位、承担什么样的工作,同时,要有相应人财物的匹配、保障。从政府内部来看,上级向下级下放权力,意味着,这些本来应由上级承担的工作,现在改由下级来承担了,与此同时,下级政府相应部门的资源配置必须跟上,否则,工作就会出现脱节现象。

我们本届政府在机构改革方面设立了红线,即:不管怎么样,编制总量不增加。这就意味着,每一个地方进行简政放权,只能是自行进行内部机构调整,而编制调整又是牵一发而动全身的工作,涉及到各个部门、甚至各条线上的调整,在这方面地方政府如何更合理地调整范围、原则、依据等,一时还难以确定和跟上。

第二,行政审批制度改革方面的问题。李克强总理强调,放权和监管要同时转动起来,政府改革才能顺利地推进。

2015年,虽然在政府放权上的举措不少,但是,在市场、社会和地方各级却存在接不住、接不好的问题。还有,虽然强调了要加强监管,但也确实显得力不从心。事实上,管好可能比单纯地下放,难度会更大一些,这方面的紧迫性也更加突出。我们在行政审批改革方面,存在着诸如:含金量不高、放需不匹配、放责不放权、放的系统性不足等问题。

第三,政府加强监管方面的问题。政府对监管的认识和行动还较为滞后。世界上任何一个政府都需要发挥监管职能,其目的在于维护公共利益,但是,具体监管什么、怎样监管,就在于对政府和社会的边界怎么划分,要有一套明确的理论。

目前,我们的政府监管,在市场不太规范、法律不太健全的情况下,有做的不够的地方,整体来看,我们的监管还有过度的动机。同时,监管方式方法也存在比较简单粗糙的成分,监管的基础条件还未完全打牢。比如说,国家对整个社会相关信息的掌握,还不是很齐全完备,像基本的人口数据、财务信息、企业公司或社会组织的财产等,不是搞得很清楚。这就对政府的有效监管起到了一些制约的作用。此外,在我国政府现行体制中,还存在着“多龙治水”、权责错位,有利则抢、有过则诿的情况,这都使我们的监管打了折扣。

第四,建立清单制度方面的问题。在要建立的几个清单制度中,权力清单最为重要。毫无疑义,正在推行的地方政府和政府部门权力清单制度是推进简政放权、深化行政审批改革的重要一环,也是法治政府建设的重要内容。现在,尽管不少地方公布了权力清单,可是,尚存在一些问题。

其一,各地已制定的权力清单的标准统不统一,权力清单和责任清单的性质是什么,明不明确。这些清单的实质是要使政府权力运行法治化。而现在更多是对政府权力的一个清理与汇总,因此,这在具体的行政行为上,就没有太多的规范意义,更多地,还是表现为清单编制和公布主体仅仅满足于完成政治任务的需要。

其二,清单的编制和公布规范不规范也是一个问题。就是说,现在所公布的权力清单和责任清单,到底符合不符合法治,有没有越权和违法现象,是不是严格按照法律规范制定起来的?这个还不好说。中央虽然给出了关于制度权力清单的指导意见,但是,各地在推行权力清单的过程中,有没有很好地启动法律,形成对清单的审查机制等等,并不好说;具体到对各项权力事项的清理,也面临着于法有据的问题;还有,涉及到权力调整跟法治的关系问题。我们搞权力清单、责任清单,就是要限权,但是,对此突出得并不够。再有,我们对行政执法权、审批权,关注得较多;而对行政中的立法权、决策权关注得不太够。

(三)解决政府自身建设与行政体制改革中存在的问题必须处理好的三个关系。

第一,处理好改革创新与法治的关系。2016年《政府工作报告》指出,发展根本上要靠改革开放,必须全面深化改革。全面深化改革和全面依法治国是相互统一、相互促进的,但两者之间又存在明显的差异。法治,要求于法有据,要求维护法律尊严和经济社会秩序;而改革,则要求对现行不合理的制度安排做出突破。我国的法治建设还在路上,依法治国刚刚启程不久,尚且需要改革,这就需要遵循“在改革中完善法治,在法治之下推进改革”的基本原则。

在现实中,我们会碰到不少问题,比如说法治进程本身,需要程序时间,从起始的立法环节来看,需要很好地论证和通过,需要充分平衡各方面利益需求,需要有一个时间耐心等待。可是,从改革来看,却又比较迫切,要求比较快地去推动。所以说,改革创新跟法治是有这样一些关系要处理好的。

那么,怎么处理好改革创新与法治的关系呢?重点包括有四个方面。一要加快法律的修订、制定的过程,对合理的、符合发展方向的做法,要及时予以确认、及时予以授权。二要充分发挥法律资源的优势。我国的省级人大、直辖市级人大、还有经济特区等,都拥有一定的立法权。因此,相关层级的政府要开动脑筋、敢于担当,用足、用好这些立法资源。三要注重强化基层人员的法治思维、提高法治能力。基层政府既是改革的主体,负有推动改革的重任,又是改革的对象,许多改革举措需要落实。所以说,我们政府人员的素质怎么样,能力怎么样,决定了改革的成败。四要以体制改革营造法治氛围。在现实中,很多地方的体制改革不够,同时,法治氛围也不够。比如唯长官意志现象,还比较普遍的存在。因此,一方面,我们要通过对旧的体制、有弊端的体制进行改革,推进我国的法治建设。另一方面,我们也要巩固法治的氛围,加快体制改革。诸如:继续改革人事制度,建立一套公平的选人、用人机制,使我们的公务员能更好地对法律负责、对人民负责;进一步强化人大的地位和作用、强化人大对政府的监督。

第二,处理好行政体制内的一些关系。简政放权和行政审批制度改革,涉及到调整和理顺政府内部体制的关系问题,包括纵向的上下级关系、横向的政府间部门关系。

从纵向看,中央与地方、省与市县、市县与乡镇、街道与社区的关系等等,这里有不少的问题需要解决。当前的简政放权与深化行政体制改革,又以处理好上级与下级、与基层的关系最为密切、最为突出,尤其体现为基层怎么能够接住、接好上级精简、下放的权力。对此,2016年《政府工作报告》指出,继续大力削减行政审批事项,注重解决放权不同步、不协调、不到位的问题,对下放的审批事项,要让地方能接得住、管得好。我们目前的情况是,上级政府下放权力时,其实也没有与下级进行充分协商,对下级的实际情况考虑不够充分,当然,有的审批权力实际行使的可能性很小;有的则是事务下放了,可权力没有下放,反而加重了下级的负担。另外,我国行政体制的集中性,决定了放权的单方性,上级占绝对主导地位,下级往往被动接受。我们很少有下级向上级做以必要地还权、还事的情况。上述情况造成了我们简政放权与行政审批制度改革过程中的一些摩擦。

第三,处理好改革推进的相关策略关系。行政体制改革作为新的全面深化改革的重要内容,要遵循“顶层设计”的原则要求。以往“摸着石头过河”的原则要求,取得了极大的成功,也存在着一些问题。比如部门利益占主导,导致改革偏离公共利益,由此强化了社会不公的现象,出现了改革的碎片化。因此,现在我们强调的“顶层设计”,具有其合理性。

这里要注意的是,“顶层设计”和“摸着石头过河”分别体现的是不同的认识方面,二者都有其合理性,也都有不足之处。强调“摸着石头过河”导致的问题在于,只注重某一方面、某一局部,关注当下的、眼前的利益,容易忽视长远利益;“顶层设计”注重到了全局、长远的发展问题,但是,容易对眼前的、某一方的实际利益,考虑的不太够。因此,要把“顶层设计”与“摸着石头过河”的策略很好地结合起来。

三、“十三五”期间政府自身建设与行政体制改革的工作重点

这里,我们有必要了解一下政府自身建设与行政体制改革在“十三五”期间的动力和背景。对此,《政府工作报告》讲到,2016年要加强供给侧结构性改革,增强持续增长动力。围绕解决重点领域的突出矛盾和问题,加快破除体制机制障碍,以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率,进一步激发市场活力和社会创造力。在此动力和背景下,“十三五”期间,政府自身建设与行政体制改革的工作重点,归纳起来看,主要包括以下五个方面。

(一)加快和加大力度建设“四个政府”。“四个政府”建设即2016年《政府工作报告》中所提到的,法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府的建设。

一要建设法治政府。法治政府就是要做到“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”。

要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。不得法外设定权力,没有法律法规依据,不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益,或者增加其义务的决定;政府要坚持依法履职,把所有的活动全面纳入到法治轨道;各级政府及其工作人员要严格遵守宪法和法律,自觉运用法治思维和法治方式推动工作;各级政府也要依法接受同级人大及其常委会的监督,自觉接受人民政协的民主监督、接受社会和舆论的监督,让权力在阳光下运行。

二要建设创新政府。创新政府包含两层含义:其一,政府推动经济社会发展的立足点必须放在创新驱动上。将过去政府推动经济社会发展主要靠资源、组织能力、资金投入,转变为主要靠创新驱动。

其二,从政府自身建设方面来看,只有通过创新,才能够降低政府成本、提高政府效能。因此,就要解决政府创新发展中存在的资源不足、动力不足等瓶颈问题,包括体制机制方面的弊端问题。

三要建设廉洁政府。就是坚持依法用权、倡俭治奢,深入推进党风廉政建设和反腐败工作;认真落实中央八项规定精神,坚持不懈地纠正“四风”;继续严格执行国务院的“约法三章”,对腐败分子零容忍、严查处,腐败行为不管是出现在领导机关,还是发生在群众身边,都要严加惩治。

四要建设服务型政府。就是必须坚持主动作为、狠抓落实,切实做到勤政为民。随着我国经济发展进入新常态,我们的精神面貌也要有新状态。政府公务员特别是领导干部要始终把为人民谋发展、增福祉,作为最大的责任,始终把现代化建设使命扛在肩上,始终把群众的冷暖、忧乐放在心头。各级政府要切实履行职责、狠抓贯彻落实,创造性地开展工作。   

(二)推动简政放权、放管结合、优化服务的改革向纵深发展。这里面包含的工作重点比较多,有许多比较细的方面,归纳起来看,主要有以下要点。

一要以敬民之心,行简政之道,切实转变政府职能、提高效能。

二要继续大力削减行政审批事项,并且注重解决放权不同步、不协调、不到位的问题。对下放的审批事项,要让地方能接得住、接得好。

三要深化商事制度改革,开展证照分离试点。

四要全面公布地方政府权力和责任清单,在部分地区试行市场准入负面清单制度。

五要对行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格实行目录清单管理。还要深化价格改革,加强价格监管。

六要修改和废止有碍发展的行政法规和规范性文件。创新事中、事后的监管方式。全面推行“双随机、一公开”监管,即是:随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,及时公布查处结果。

七要推进综合行政执法改革,实施企业信用信息统一归集、依法公示、联合惩戒、社会监督。

八要大力推行“互联网+政务服务”,实现部门间数据共享,使居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。

(三)坚持廉洁履职,深入推进反腐倡廉。在“十三五”期间,反腐败仍然面临严峻、复杂的形势。不但要继续清除腐败的存量,更重要的是把遏制腐败的增量抓起来,不让腐败继续产生。这才是我们的根本目的。因此,我们必须走依托制度反腐的道路。

一要确定制度反腐的根本保障措施。就是要形成、建构“不想腐、不敢腐、不能腐”的“三不”反腐制度体系。

二要认真落实党风廉政建设主体责任,严厉整治各种顶风违纪行为。全面从严治党是要讲责任制的,特别是新出台的《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条规定,今后不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力,造成严重损害或者严重不良影响的,对直接责任者和领导责任者给予警告或者严重警告处分,情节严重的,还要给予撤销党内职务或者留党察看处分。   

三要加强行政监察,推进审计全覆盖。以减权限权、创新监管等举措,减少寻租空间,铲除滋生腐败的土壤。

四要将党风廉政建设向基层延伸,坚决纠正侵害群众利益的不正之风,坚定不移地惩治腐败。

(四)增强政府和公务员的“四大意识”。就是2016年《政府工作报告》里面提到的,政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。通过增强“四大意识”,加强政府的作风和能力建设,打造高素质专业化的公务员队伍。健全并严格执行工作责任制,确保各项政策和任务不折不扣地落到实处。

一要增强政治意识。党的各级领导班子和领导干部都要坚持坚定正确的政治方向,都要有坚定的马克思主义信仰、坚定的社会主义和共产主义信念,并为这种理想信念矢志不渝地奋斗。增强政治意识的重点,就是要做“政治的明白人”。增强各级领导干部的政治敏锐性、政治警觉性和政治鉴别力。不要被负面舆论牵着鼻子走,要坚守对党忠诚的政治立场。无论在何时、何地、何种情况下,始终坚定地站在党和人民的立场上,严明和严守政治纪律、政治规矩,始终做到爱党、信党、护党、跟党走。

二要增强大局意识。制定和落实党在各方面的决策部署,都要站在党和国家的大局上想问题,把国际国内“两个大局”、“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、“五大发展理念”、引领新常态的科学内涵、精神实质,学深学透、融会贯通,自觉贯彻到所分管方面的工作中去。各级领导班子和各级领导干部都要在自己的工作中,认识大局、把握大局、服从大局。各级领导班子、领导干部负责好各地区、各部门、各单位的工作,都要做到既为一域争光、又为全局添彩。

三要增强核心意识。其一,中国共产党作为执政党,在整体上是领导中国特色社会主义事业的核心力量。其二,中国共产党的中央委员会,特别是中央政治局和政治局常委会,是对全党实行集中统一领导的核心。党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。其三,在中央政治局常委会这个核心领导层,要形成一个大家公认的、人民满意的中央领导集体中的核心。

四要增强看齐意识。各级领导干部自觉地向党中央看齐,向党的理论、路线、方针、政策看齐,自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,坚决服从党中央集中统一领导,坚决维护党中央权威。必须经常看齐、主动看齐、做到真正看齐。增强看齐意识,就是始终同党中央保持一致,坚决维护党中央权威,切实保证政令畅通。这是关系党、民族、国家前途命运的方向性、原则性问题。

(五)健全督查问责机制。坚决整肃庸政、懒政、怠政行为,决不允许占着位子不干事,重点是建立健全激励机制和容错纠错机制。给我们的改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。

2015年的《政府工作报告》就已指出,对工作不力的,要约谈诫勉;对为官不为、懒政怠政的,要公开曝光、坚决追究责任。当然,现在确实有不少官员勤奋奉公、追求创新,但确实也有不少官员出工不出力、思想境界不高、精神萎靡不振、安于现状、乐于守成。这后面一部分人对工作不上心,往往多一事不如少一事;感叹当官没好处,得过且过、拖着磨着,或是变相地不给好处不办事;不敢担当、怕问题、怕遭非议,遇到矛盾就躲着走、碰到困难就绕道走,不愿得罪人,充当老好人;认为干多干少一个样。

从2015年开始,国务院分三批处理为官不为、庸政懒政怠政的干部。2015年8月,国务院大督查第一批,对7省的59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题,给予了相关责任人党纪政纪处分,个别违法者受到刑事处理;同年9月,国务院大督查第二批,针对资金沉淀、项目拖延、土地闲置、棚户区改造迟缓的懒政怠政问题,依法依规对24个省(区、市)、249人进行问责,给予党纪政纪处分;2016年1月,国务院大督查第三批,主要聚焦教育、社会保障、住房保障、医疗卫生等民生领域不落实、不作为的情况,并针对保障性安居工程建设进度慢、公租房分配迟缓、安全生产隐患整改不及时,以及重点民生项目拖延等问题,对1148名责任人依法依纪进行问责。

那么,怎样解决为官不为、庸政懒政怠政的现象呢?

其一,找一下为官不为、庸政懒政怠政的内在成因。一是理想信念缺失;二是责任意识淡薄;三是素质能力不足;四是用人导向偏差;五是制度规定缺陷。

其二,分析一下干部勤政务实、干事创业的动力来源。一是精神动力;二是物质动力;三是制度动力。这三大动力不可偏废、不可或缺。过去,我们对公务员和干部勤政务实、干事创业的精神动力过于强调、倚重,相对忽视甚至否定物质动力和制度动力的作用。现在应在继续发挥精神动力作用的同时,使物质动力和制度动力的作用也跟得上。

其三,制定激发公务员和干部勤政务实、干事创业的举措。一要激发精神动力。增强干部的公仆意识、责任意识。二要激发物质动力。就是注重公务员和干部的个人利益问题,切实解决公务员和干部收入过低,以及干事创业与其物质待遇不相称的问题。三要激发制度动力。要依托制度,营造良好的政治生态,以及干事创业的宽松氛围。要有容错纠错的机制与环境,对创业者求贤若渴、知人善任,同时,使创业者心情愉悦、敢于担当。

来源:肥乡县编办
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